A substituição da gestão baseada em percepção por modelos orientados por evidências.
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Introdução: A era da decisão intuitiva chega ao fim
Por décadas, a gestão pública brasileira operou sob um regime de escassez informacional. Decisões estratégicas eram tomadas com base em percepções, intuições de gestores experientes, demandas de grupos de pressão ou, no pior dos casos, palpites. Dados existiam, mas estavam fragmentados em silos departamentais, defasados no tempo ou inacessíveis aos tomadores de decisão.
Esse modelo produziu resultados previsivelmente desiguais: políticas bem-intencionadas que não geravam impacto, recursos alocados em áreas de baixo retorno social, programas sobrepostos entre níveis de governo e, acima de tudo, uma sensação de ineficiência crônica que alimentava a desconfiança do cidadão na capacidade do Estado de entregar resultados.
Uma transformação silenciosa, porém estrutural, vem ocorrendo no Brasil nos últimos anos. O país está migrando — de forma desigual, contraditória, mas irreversível — de um modelo de gestão baseada em percepção para um modelo de governança orientada por dados e evidências.
Esta análise examina os fundamentos dessa transformação, seus instrumentos institucionais e três experiências paradigmáticas: o Programa InspirE de inteligência artificial para serviços públicos personalizados, o Índice de Progresso Social (IPS) como ferramenta de diagnóstico municipal, e o Programa Nacional de Governança e Inteligência Estatística e Geocientífica do IBGE em parceria com o Serpro. Examina também as controvérsias — legítimas e necessárias — sobre os riscos do giro preditivo para a credibilidade das estatísticas oficiais.
Os fundamentos da governança orientada por dados
A literatura especializada em gestão pública e transformação digital aponta para três pilares que sustentam a governança orientada por dados.
Disponibilização e integração de dados
O primeiro pilar é a disponibilização de dados públicos em formatos abertos e interoperáveis. De nada adianta ter dados se eles estão trancados em gavetas digitais, em formatos proprietários ou fragmentados em sistemas que não conversam entre si.
O Brasil avançou significativamente nessa frente com a Lei de Acesso à Informação (12.527/2011), o Portal da Transparência e, mais recentemente, a Estratégia de Governança Digital do Ministério da Gestão e da Inovação (MGI). O programa Conecta GOV BR permite e facilita a integração de diferentes bases de dados por meio de APIs (Application Programming Interfaces), criando as condições técnicas para que sistemas até então isolados possam trocar informações de forma segura e padronizada .
A interoperabilidade não é um detalhe técnico. É a condição de possibilidade para políticas públicas transversais. Um exemplo concreto: o Cadastro Único (CadÚnico) para programas sociais, os registros de saúde do SUS e os dados educacionais do Censo Escolar, quando integrados, permitem identificar crianças em situação de vulnerabilidade multidimensional que nenhuma política isolada conseguiria alcançar.
Capacidade analítica e preditiva
O segundo pilar é a capacidade de transformar dados brutos em inteligência para a ação. Dados sozinhos são ruído. É a análise — descritiva (o que aconteceu?), diagnóstica (por que aconteceu?), preditiva (o que pode acontecer?) e prescritiva (o que fazer a respeito?) — que gera valor para a gestão pública.
O presidente do IBGE, Marcio Pochmann, sintetizou essa mudança de paradigma no lançamento do Programa Nacional de Governança e Inteligência Estatística e Geocientífica, em junho de 2025: "Em geral, as políticas públicas que temos no país são baseadas na realidade observada, ou seja, uma realidade que já foi consolidada no passado ou no presente recente. Agora, poderemos apresentar informações estatísticas e geocientíficas que melhor preparam as instituições para intervir em uma realidade em mudança" .
A aposta na antecipação de cenários — em vez da mera descrição do passado — é o núcleo da nova abordagem. Em um mundo de mudanças aceleradas (climáticas, tecnológicas, demográficas, geopolíticas), governos que se limitam a reagir ao que já aconteceu estarão sempre atrasados. Governos que antecipam cenários podem prevenir crises, otimizar alocação de recursos e desenhar políticas mais resilientes.
Cultura de evidência e transparência ativa
O terceiro pilar, talvez o mais desafiador, é a mudança cultural dentro das organizações públicas. Não basta ter dados e capacidade analítica se os gestores não confiam neles, não sabem usá-los ou preferem manter o status quo da decisão intuitiva (que concentra poder e reduz a prestação de contas).
A transparência ativa — a disponibilização proativa de dados e indicadores de desempenho, não apenas a resposta reativa a pedidos de informação — é um dos instrumentos mais poderosos para induzir essa mudança cultural. Quando o cidadão, a imprensa e as organizações da sociedade civil podem monitorar o desempenho do governo em tempo real, a assimetria de informação se reduz e a pressão por resultados aumenta.
Experiência paradigmática 1: Programa InspirE — IA para serviços públicos personalizados
Lançado em setembro de 2025, o programa InspirE (InspirE: Inteligência Artificial para Serviços Públicos com Inovação, Responsabilidade e Ética) representa o mais ambicioso esforço do governo federal para incorporar inteligência artificial à gestão pública .
Escala e investimento
O programa é fruto de uma parceria entre o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), o Ministério da Gestão e da Inovação (MGI) e o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicações (CPQD). Com duração de quatro anos e investimento previsto de R$ 390 milhões (aproximadamente US$ 78 milhões), o InspirE visa criar uma plataforma de IA para apoiar e otimizar políticas públicas baseadas em dados de qualidade, garantindo interoperabilidade, segurança e personalização no atendimento ao cidadão .
Integração de bases de dados
O coração do InspirE é a integração das principais bases de dados sociais do governo federal, que serão classificadas e consolidadas sob as diretrizes da Infraestrutura Nacional de Dados (IND, também conhecida como Banco de Dados Brasil). Entre as bases contempladas estão :
CadÚnico: Cadastro Único para programas sociais do governo federal, com informações de mais de 40 milhões de famílias de baixa renda
Sistema de saúde do SUS: Registros de atendimentos, internações, vacinação e acompanhamento de doenças
Bases educacionais: Censo Escolar, dados do Enem, matrículas na educação básica e superior
O caso de uso: saúde e assistência social integradas
O exemplo mais concreto do potencial do InspirE é o do agente comunitário de saúde. Munido de um aplicativo com geração de IA (GenApp), o agente pode receber alertas proativos sobre situações de vulnerabilidade em sua área de atuação — como uma criança com vacinação atrasada que também não está matriculada em creche .
O sistema não apenas identifica o problema. Ele permite que o agente consulte o histórico da criança, verifique todos os benefícios sociais a que sua família tem direito e gere uma mensagem personalizada à mãe explicando como acessar os serviços necessários .
O que antes exigiria cruzamento manual de bases de dados (quando possível) e ação reativa do cidadão (que muitas vezes não sabe a que tem direito) passa a ser uma ação proativa e coordenada do Estado. É o princípio da "burocracia inteligente": o governo usa dados para antecipar necessidades, reduzir desperdícios e melhorar a experiência do cidadão.
Componentes técnicos do InspirE
O programa está estruturado em seis componentes principais :
IA para classificação e interoperabilidade de dados: Promove a integração e o uso de informações geradas a partir da interação dos cidadãos com o Estado
Plataforma GenAI: Desenvolve ferramentas para criar aplicações de IA generativa que facilitam a interação do cidadão com serviços públicos
Centro de Aplicações de IA: Ambiente experimental centralizado para transformação de serviços, funcionando como repositório de modelos, métodos e soluções baseadas em IA
Segurança cibernética: Garante privacidade e segurança de dados, especialmente em aplicações sensíveis
IA para cadastros: Aprimora a verificação, o enriquecimento e a acurácia de informações cadastrais
Serviços customizados: Utiliza IA semântica para rastreamento, classificação, marcação e personalização de informações governamentais
Experiência paradigmática 2: Índice de Progresso Social (IPS) — diagnóstico municipal orientado por dados
Enquanto o InspirE opera na escala federal e no nível do cidadão individual, o Índice de Progresso Social Brasil (IPS Brasil) opera na escala municipal e no nível das políticas territoriais.
O que é o IPS
O Índice de Progresso Social é uma métrica internacional que mede o bem-estar das populações com base em indicadores sociais e ambientais — não econômicos. Diferentemente do PIB, que mede atividade econômica (produção, renda, consumo), o IPS mede resultados efetivos na vida das pessoas: acesso à água e saneamento, saúde, educação, moradia adequada, segurança, sustentabilidade ambiental, direitos individuais e inclusão social.
O IPS Brasil é uma parceria entre o Social Progress Imperative (organização global sediada nos EUA), a IPS Brasil (organização da sociedade civil) e mais de 120 municípios brasileiros que utilizam o índice como ferramenta de gestão .
Quatro casos de uso paradigmáticos
O podcast "Beyond GDP: The Social Progress Podcast" do Social Progress Imperative documentou quatro casos que ilustram o poder transformador do IPS na gestão municipal .
Caso 1: Águas do Norte (diagnóstico de saúde)
O município de Águas do Norte utilizou o IPS Brasil para mapear, com precisão inédita, onde os serviços públicos de saúde estavam falhando em gerar resultados para a população. O índice permitiu ir além do mero rastreamento de investimentos financeiros (quanto se gastou?) para avaliar impacto real (o problema foi resolvido?). Com base no diagnóstico, a gestão municipal reorientou suas políticas de saúde para focar nas vulnerabilidades específicas identificadas pelo índice, otimizando o uso de recursos públicos escassos .
Caso 2: Capinzal do Norte (ação intersetorial)
Em Capinzal do Norte, o IPS Brasil identificou taxas alarmantes de desnutrição infantil. Inicialmente, o problema foi tratado como uma questão restrita à Secretaria de Saúde. No entanto, a análise integrada dos dados revelou que a raiz do problema estava na perda de diversidade de cultivos agrícolas na região — uma questão pertencente ao domínio da Secretaria de Agricultura .
A descoberta permitiu que o governo redirecionasse a política pública para apoiar os produtores rurais, enfrentando a insegurança alimentar em sua fonte (produção de alimentos) em vez de apenas gerenciar seus sintomas (desnutrição). É um exemplo clássico de como dados podem quebrar silos departamentais e gerar políticas verdadeiramente transversais.
Caso 3: Belo Horizonte e Curitiba (benchmarking e troca de experiências)
Quando o IPS Brasil foi lançado, Curitiba apareceu em primeiro lugar no ranking nacional. Longe de gerar rivalidade estéril, o resultado desencadeou uma onda de cooperação técnica. A cidade de Belo Horizonte entrou em contato com Curitiba para entender como haviam alcançado resultados tão expressivos, especialmente no indicador de desnutrição .
Isso gerou um intercâmbio técnico direto, no qual gestores públicos de ambas as cidades colaboraram para estudar e dimensionar as políticas específicas que permitiram a Curitiba se destacar. O IPS deixou de ser um mero ranking para se tornar um catalisador de cooperação técnica e escala de soluções efetivas .
Caso 4: Abaetetuba (ferramenta de gestão interna e transparência)
Em Abaetetuba, o IPS atuou como um "raio-x" da gestão municipal, revelando que os relatórios internos não estavam capturando toda a extensão dos esforços locais. Os dados mostraram que, embora um trabalho significativo estivesse ocorrendo no terreno, uma desconexão no fluxo de informações estava mascarando os resultados na pontuação final do índice .
Durante a reunião de apresentação dos resultados, as secretarias de Agricultura, Saúde e Assistência Social uniram forças para sincronizar seus métodos de coleta de dados. Ao otimizar a forma como esses departamentos compartilham informações, Abaetetuba garantiu que suas estatísticas municipais passassem a refletir com precisão as reais condições de vida da comunidade. O índice transformou-se, assim, em uma ferramenta de gestão de processos internos e transparência .
3.3. A escala do impacto
Atualmente, o IPS Brasil já capacitou mais de 120 municípios a desenvolver políticas direcionadas e acompanhar seu progresso com base em dados, não em percepções . A abordagem assegura que as decisões estejam enraizadas em evidências concretas, tornando os esforços mais precisos e impactantes.
A experiência do IPS Brasil oferece uma lição crucial para a governança orientada por dados no país: a escala municipal é o lócus privilegiado da transformação. É no nível da cidade que a distância entre governo e cidadão é menor, que os dados podem ser contextualizados e que as políticas podem ser ajustadas com agilidade.
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4. Experiência paradigmática 3: Programa IBGE-Serpro — governança preditiva em escala nacional
Se o InspirE foca na personalização de serviços e o IPS no diagnóstico municipal, o Programa Nacional de Governança e Inteligência Estatística e Geocientífica, lançado em junho de 2025 pelo IBGE em parceria com o Serpro, opera na escala da governança macroeconômica e territorial do país .
4.1. O programa e seus objetivos
O programa, previsto para o biênio 2025-2026, propõe uma nova abordagem para o uso de dados estatísticos e geocientíficos com foco na antecipação de cenários futuros. Com o apoio de tecnologias avançadas e análise preditiva, busca fortalecer a capacidade do Estado de identificar problemas e oportunidades, oferecendo uma base mais sólida para a formulação de políticas públicas eficazes, sustentáveis e de médio e longo prazo .
O presidente do IBGE, Marcio Pochmann, enfatizou que o evento de lançamento representou um marco na relação entre diferentes esferas de governo em prol da inovação nas políticas públicas. "Estamos falando de sete ministérios, que vão desde o Ministério das Relações Exteriores até o Ministério do Desenvolvimento Social e Planejamento — ministérios comprometidos com políticas públicas que desejam inovar por meio das informações que o IBGE poderá oferecer de forma consistente", afirmou .
4.2. Integração de bases de dados federais
O programa visa acessar bases de dados para armazenamento, tratamento e análise técnica por meio de articulação institucional com diferentes detentores de registros administrativos e bases de dados. Embora públicas, as bases de informação disponíveis permitem o aprofundamento desejado de um conhecimento mais abrangente sobre a complexidade de cada tema selecionado .
O programa está alinhado com a proposta do Sistema Nacional Soberano de Geociências, Estatística e Dados (Singed) , coordenado pelo IBGE. O Singed visa integrar e padronizar registros que atualmente estão dispersos em diferentes instituições públicas, transformando informações em estatísticas preditivas confiáveis .
Parceria com Serpro e uso de tecnologias avançadas
A diretora de Assuntos Econômicos e Financeiros do Serpro, Ariadne Fonseca, destacou a importância da parceria com o IBGE, que, segundo ela, representa a excelência técnica na produção de estatísticas e geociências no país. "Estamos unindo duas grandes instituições com décadas de história em favor do público e do aprimoramento do país", afirmou .
Ariadne enfatizou que o Serpro contribui com sua robustez tecnológica, segurança da informação e expertise no processamento de grandes volumes de dados com modelos computacionais avançados. Para ela, a iniciativa reafirma o compromisso com a inovação pública e o uso da tecnologia como ferramenta para gerar desenvolvimento, inclusão e políticas públicas mais inteligentes .
A controvérsia do giro preditivo
O programa, no entanto, não está isento de controvérsias. Dois ex-presidentes do IBGE — Wasmália Bivar e Roberto Olinto —, além de pesquisadores do FGV Ibre, criticaram a iniciativa, advertindo que a fusão de estatísticas oficiais com modelos preditivos pode minar a credibilidade da instituição e contradizer as melhores práticas internacionais .
O termo "predição", sinônimo de "previsão" ou "projeção", ganhou força no contexto da inteligência artificial. A IA preditiva identifica padrões para estimar resultados futuros. O temor dos críticos é que o IBGE, ao migrar de seu papel tradicional de "retrato fiel do país" para o de "oráculo estatístico", possa contaminar sua produção com os vieses e incertezas inerentes aos modelos preditivos .
Pesquisadores do FGV Ibre, usuários regulares dos dados da agência, também lamentam a falta de engajamento entre a equipe técnica do IBGE e os usuários externos de dados — particularmente no contexto da revisão em andamento das contas nacionais brasileiras. Os pesquisadores defendem maior transparência, incluindo seminários e a publicação de notas metodológicas. "O instituto perdeu o contato com seus usuários. A equipe técnica está sobrecarregada, mas há também um distanciamento da sociedade — e isso não se resume a financiamento", afirmou Francisco Pessoa Faria, pesquisador associado do FGV Ibre .
Bráulio Borges, também do FGV Ibre e economista da LCA 4Intelligence, apontou o modelo do Bureau of Economic Analysis (BEA) dos Estados Unidos como referência de engajamento público. Destacou sua robusta seção online de perguntas frequentes (FAQ) e lembrou de revisões passadas das contas nacionais brasileiras, quando eram realizadas reuniões entre a equipe técnica e as partes interessadas. "Isso ajudou muito", disse .
O Ponto de Controvérsia que exploraremos adiante se aprofundará nesse debate legítimo sobre os limites e riscos do giro preditivo para a credibilidade das estatísticas oficiais.
O ecossistema mais amplo: gov.br, blockchain e participação cidadã
O InspirE, o IPS e o Programa IBGE-Serpro são peças de um ecossistema mais amplo de transformação digital do Estado brasileiro.
Portal gov.br e identidade digital
O Brasil já é um pioneiro global em governança digital. O portal gov.br centraliza o acesso a centenas de serviços públicos e identidades digitais para mais de 150 milhões de cidadãos . O sistema de identificação digital, combinado com autenticação multifator, reduziu drasticamente fraudes em benefícios sociais e agilizou o acesso a serviços como emissão de carteira de trabalho, declaração de imposto de renda e inscrição no ENEM.
Blockchain em serviços públicos
O governo federal tem explorado o uso de blockchain para garantir segurança e transparência em áreas sensíveis. O Poder Judiciário utiliza blockchain para assegurar a integridade de provas digitais e processos eletrônicos. A Receita Federal e o sistema financeiro utilizam tecnologias de registro distribuído para evitar fraudes e garantir a rastreabilidade de operações .
O Tribunal de Contas da União (TCU) iniciou um programa de monitoramento cidadão de obras rodoviárias. Os cidadãos recebem notificações baseadas em localização sobre projetos de pavimentação nas proximidades e são convidados a enviar fotos geo-referenciadas e comentários. Os relatos verificados geram micro-recompensas e reduzem o custo e a carga de trabalho das inspeções técnicas tradicionais .
Participação digital e orçamento participativo
No nível estadual, o governo do Piauí lançou um programa de orçamento participativo digital, engajando mais de 160 mil cidadãos na votação de obras públicas e investimentos comunitários. Mais de R$ 80 milhões foram alocados com base no voto popular, com participação já crescendo no ciclo atual .
No nível municipal, a cidade de Niterói (RJ) implantou um sistema de agendamento digital multicanal durante a pandemia de COVID-19, permitindo que mais de um terço de sua população agendasse vacinação com hora e local marcados — minimizando aglomerações e reduzindo exposição. Hoje, essa mesma infraestrutura suporta não apenas outras vacinas, mas uma gama crescente de serviços — desde matrícula em creches e solicitações de assistência social até relatos de problemas de infraestrutura e consultas públicas — tudo acessível via aplicativo, portal web e WhatsApp .
Ponto de Controvérsia: os limites e riscos do giro preditivo
A transição da gestão baseada em percepção para a governança orientada por dados, embora necessária e promissora, não é isenta de riscos e controvérsias legítimas.
O risco da perda de credibilidade das estatísticas oficiais
O debate mais agudo, no Brasil contemporâneo, diz respeito ao giro preditivo do IBGE. Críticos, incluindo dois ex-presidentes da instituição, argumentam que a fusão de estatísticas oficiais (que devem retratar o passado e o presente com precisão documental) com modelos preditivos (que estimam o futuro com incertezas inerentes) pode confundir o público e minar a credibilidade da agência .
O temor não é meramente retórico. A credibilidade das estatísticas oficiais é um bem público frágil, construído ao longo de décadas de trabalho técnico e apartidário. Uma vez danificada, é difícil de restaurar. A experiência internacional, desde a manipulação de dados em regimes autoritários até os erros de projeção em agências estatísticas de países avançados, demonstra que a confiança do público é tanto um ativo quanto um passivo.
A questão da transparência metodológica
Outro ponto crítico é a falta de engajamento entre o IBGE e os usuários externos de dados, particularmente no contexto da revisão das contas nacionais. Pesquisadores do FGV Ibre lamentam que o instituto tenha se distanciado da sociedade e da academia, e que não esteja realizando seminários ou publicando notas metodológicas com a regularidade desejada .
A crítica se conecta a um princípio fundamental da governança orientada por dados: a transparência metodológica é tão importante quanto a disponibilidade dos dados. Se o cidadão, o pesquisador ou o gestor público não conseguem compreender como um dado foi produzido, qual sua margem de erro e quais premissas foram adotadas, o dado perde utilidade e pode gerar desconfiança.
A questão da interoperabilidade e escalabilidade
Estudos acadêmicos sobre transformação digital no setor público brasileiro apontam barreiras persistentes de inoperabilidade e escalabilidade dos sistemas, além da necessidade de treinamento e requalificação de funcionários públicos e de upgrade técnico para fazer frente aos riscos de segurança cibernética .
Não basta construir plataformas digitais sofisticadas se os servidores públicos não foram treinados para usá-las, se os sistemas legados não conseguem se comunicar com os novos, ou se a infraestrutura de TI é vulnerável a ataques. A transformação digital é tanto um desafio de pessoas e processos quanto um desafio de tecnologia.
A questão da exclusão digital
Por fim, mas não menos importante, a governança orientada por dados corre o risco de ampliar as desigualdades se não for acompanhada de políticas de inclusão digital. Cidadãos sem acesso à internet, sem habilidades digitais ou sem documentos digitais podem ser excluídos dos benefícios da transformação — ou, pior, ter seus direitos prejudicados por decisões automatizadas baseadas em dados incompletos ou enviesados.
A experiência do Sic Direto, plataforma digital lançada pelo governo federal para simplificar o acesso a serviços públicos, ilustra o desafio. Críticos argumentam que a plataforma pode beneficiar mais as populações urbanas e com maior familiaridade tecnológica do que comunidades rurais ou de baixa renda, onde a exclusão digital é mais aguda .
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Perspectivas futuras
O Brasil está na vanguarda global da governança orientada por dados. O programa InspirE, o IPS Brasil, o Programa IBGE-Serpro e o ecossistema mais amplo de gov.br, blockchain e participação digital colocam o país em posição de destaque no cenário internacional .
Os desafios, contudo, são significativos. A controvérsia sobre o giro preditivo do IBGE, as barreiras de interoperabilidade e escalabilidade, a necessidade de capacitação massiva de servidores e o risco de exclusão digital exigem atenção contínua e políticas públicas específicas.
Nos próximos 24 a 36 meses, serão decisivas:
A institucionalização da governança orientada por dados como política de Estado, não de governo
O amadurecimento dos marcos regulatórios para IA e proteção de dados no setor público
A capilarização das experiências bem-sucedidas (IPS, InspirE) para a escala municipal e estadual
O engajamento da sociedade civil, da academia e do setor privado no desenho e monitoramento das políticas orientadas por dados
Se bem-sucedida, a transição da gestão baseada em percepção para a governança orientada por evidências pode ser o legado mais duradouro da atual geração de reformas do Estado brasileiro. Se fracassar, o país continuará patinando entre crises de credibilidade, ineficiência crônica e desconfiança do cidadão na capacidade do Estado de entregar resultados.
GLOSSÁRIO TÉCNICO
Governança orientada por dados: Modelo de gestão pública no qual as decisões estratégicas são baseadas em evidências empíricas, análises estatísticas e modelos preditivos, em oposição à intuição, percepção ou demanda política não fundamentada.
IA preditiva: Tipo de inteligência artificial que identifica padrões em dados históricos para estimar probabilidades e cenários futuros, permitindo antecipar problemas e otimizar alocação de recursos.
Interoperabilidade: Capacidade de diferentes sistemas de informação (bancos de dados, aplicativos, plataformas) trocarem dados de forma segura, padronizada e compreensível, sem necessidade de intervenção manual.
API (Application Programming Interface): Conjunto de padrões e protocolos que permite que diferentes softwares se comuniquem entre si, compartilhando dados e funcionalidades de forma automatizada.
Benchmarking: Prática de comparação sistemática de indicadores de desempenho entre organizações ou territórios, com o objetivo de identificar boas práticas e promover aprendizado e melhoria contínua.
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